一、基本情况

（一）创立背景。2017年我区环境保护工作面临巨大挑战。生态文明示范区建设全面启动，“五水共治”进入“全面剿劣V类”攻坚战，中央环保督查组对我省开展驻点督查。而我区尚有较多突出环境问题未解决、重点疑难信访问题未化解。究其深层次的原因，最主要的是我区在环境保护联动执法的程序规范化、协调紧密化、执法刚性化力有不逮，未打通执法“最后一公里”。在此背景下，定海区环保局实地考察，借鉴省内其他地区有益经验做法，结合我区实际，以“两山”理论为指导，以深化体制机制创新、强化生态环保法制保障为宗旨，以形成强大环保工作合力、严厉打击环境违法行为、解决突出环境问题、维护区域环境安全为目标，在充分吸取其他部门意见建议的基础上建立定海区环境保护联动执法工作机制（以下简称“联动机制”），由区委区府办以《中共舟山市定海区委区政府办公室关于印发舟山市定海区环境保护联动执法工作实施方案的通知》（定党政办发〔2017〕157号）（附件1）文件形式发布开始实施。

（二）主要内容。一是成立专门机构。由区长担任组长，分管副区长担任副组长，区委区府办、区督考办、区法院等20个单位和各镇（街道）、工业（产业）园区为成员单位的环境保护联动执法工作领导小组（以下简称“领导小组”），并明确工作职责和任务。二是建立工作制度。即联席会议、即时联络、强制措施联动办理三大工作制度。联席会议每半年一次，通报工作进展、总结工作经验。即时联络制度明确领导小组成员单位在日常排查工作中发现环境违法行为、可能涉嫌违反治安管理规定或涉嫌环境犯罪行为时应采取的措施和信息传递方式。强制措施联动办理机制规定了为及时有效阻止环境污染的发生和扩大，可对责任主体实施停电措施的5类环境违法情形和实施办法。三是制定工作程序。对领导小组成员单位在开展排查工作、查处环境违法行为、发现涉嫌违反治安管理规定或环境违法犯罪行为时相关工作程序进行规定，明确了相互协作的方法和途径，为建立“统一管理、分工负责”的执法体系和联动执法工作的顺利开展提供保障。

二、创新与突破点

（一）实现了环境执法“一张网”。以往我区各部门的环境执法监管力量处于分散状态，虽近年来环保部门与各属地镇（街道）、园区、职能部门在环保联动执法方面合作频繁，但因缺乏统一协调和制度规范，始终未能形成最强大的合力。联动机制的突破点在于：首先，以领导小组的建立形成环保联动执法的统一领导，发挥指挥和枢纽作用，改变以往各部门分头作战、案件线索不互通、各自为政的情况；其次，以具体工作制度和工作程序对领导小组成员单位在环境联动执法中的信息流通、线索固定、强制措施等环节进行规范，改变以往口头交流缺乏效力、无时间规定缺乏效率的情况。再次，联动机制促使环保部门与属地镇（街道）、园区、职能部门在环保联动执法方面深度融合，各司其职、相互衔接、协调配合，最终将全区环境监管力量拧成一股绳，织成一张网。

（二）实现了违法查处“即时办”。以往各职能部门除了依法对职责范围内的违法行为进行立案查处外，在日常工作中发现职责外的违法排污行为时，往往采取视而不见或非正式告知环保部门的做法，不利于我区环境违法线索的发现和违法案件的查处。联动机制的突破在于给镇（街道）及园区在发现违法排污行为和各职能部门在发现不属于自身职责范围内违法排污行为时设置了规定动作：一是第一时间拨打环境污染投诉举报热线报告领导小组办公室；二是同时固定现场证据和拍摄相关影像等材料，并督促排污者停止违法排污行为，积极采取有效措施，防止污染的进一步扩大；三是发现可能涉嫌违反治安管理规定或涉嫌环境犯罪行为的案件，应当第一时间与公安机关取得联系。联动机制的这一举措拓宽了环境违法线索收集渠道，及时有效阻止了环境污染的发生和扩大，获取了打击环境违法行为的第一手证据。

（三）打通了环境执法“最后一公里”。在新《环保法》赋予环境执法人员实施查封、扣押、停产整治、限产等强制措施的权力后，环境执法威慑力得到了跨越式的提升，但因为不具备实施停止生产、停止建设或停产、停业、关闭等强制措施的权力，环保部门在面对拒不执行上述行政命令的违法者时，依靠一己之力，仍束手无措。联动机制最大的创新和突破在于建立了“环境保护强制措施联动办理机制”，各职能部门在后督查中如发现环境违法行为仍未停止或仍存在污染隐患，可对“1．被责令停止违法排污拒不停止的；2．被责令停产整治拒不停产的；3．经法院裁定责令停止生产、停止建设或停产、停业、关闭拒不履行的；4．证照不全、污染严重、信访突出、整治无望的低小散企业（作坊）被处以停止生产或停产、停业、关闭等行政处罚，继续生产经营的；无法整治的未批先建、未验先投等环保违法违规建设项目，继续生产经营的；5．法律法规规定的其他严重环境违法行为。”上述五种环境违法情形的责任主体实施停电措施，执法文书报经领导小组审核同意后，由属地镇（街道）及园区在规定时间内组织供电部门实施。联动机制中强制措施联动办理这一举措，进一步夯实了环境保护属地责任，集三方之力打通了执法最后一公里，大幅提高了环境执法的刚性、强制性和威慑力。

（四）明确公安提前介入打配合。近年来定海区环保局一直致力于强化与司法部门的沟通协作，实践中已取得了部分经验成果，但在证据固定、笔录制作等方面仍与公安机关存在差距，且公安机关在对移交后的案件进行办理时缺乏了对现场一手证据的全面掌握。联动机制的突破在于一方面明确了各镇（街道）、园区和职能部门在排查中发现可能涉嫌违反治安管理规定或涉嫌环境犯罪行为的案件，应当第一时间与公安机关取得联系；另一方面明确了公安机关职责，对明显涉嫌违反治安管理规定或涉嫌环境犯罪行为的，接警后予以提前介入，组织人员对违法排污当事人进行控制，并配合职能部门开展现场勘察、调查取证工作。联动机制的这一举措将以往在办理司法衔接类案件时属地、职能部门、公安机关的顺位移交模式转变为联合行动模式，三方打配合，采取积极有效措施减少环境污染扩散的同时，确保了司法衔接类环境违法案件的高效办理和违法责任主体的依法惩处。

三、主要成效

??? （一）强制措施联动办理截断污染隐患。联动机制实施以来已执行强制措施联动办理6家次（附件2：停电联系单），变束手无策为主动出击，有效截断了环境污染隐患，解决了部分突出环境问题。其中，位于红卫水库上游的一家休闲农庄，经环保部门责令停止生产后依然间歇性生产，最终通过强制停电措施消除了饮用水源地环境安全隐患；双桥一家制冰厂、金塘一家公司经强制停电扑灭了舆情信访高风险；岑港企业在中央环保督查期间被曝光后，由强制停电确保停产的氨糖车间不得恢复生产；白泉一家石料加工厂有限公司枉顾属地政府和有关部门停止生产决定，不能有效控制污染排放，先后两次对其实施强制停电，最终迫使其停止生产。

（二）环境执法“一张网”护航中央环保督查。联动机制建立领导小组后，我区重要环境执法工作得到统一布局，尤其在中央环保督查期间，联动机制全程护航，硬手腕、保稳控、强调度、提效率，发挥了重大作用。督查前，领导小组多次召开联席会议专题研究部署我区迎接中央环保督察事宜；组长、副组长亲赴重点区块、重点企业对突出环境问题整改落实情况进行现场检查、督办。为确保中央督察组重点关注环境问题应对有措，领导小组统一部署，梳理全区30个重点环境问题，由责任单位制定一案一策并进行区四套班子领导包案，并通过强制措施联动办理快速解决一批问题，为督查期间环境问题稳控和信访交办件快速办理提供了有力保障。督查期间，中央环保督察组共向我省移交32批信访件6773件，其中舟山45件，仅占全省6.6‰，远低于全省各地，且我区实现零问责，充分说明我区在环境责任主体落实和稳控措施方面成效显著。其中我区共接到信访件20件，占全市43.5%，重点件占60%，共立案处罚26起，处罚款110万元，实施查封扣押1家次，责令整改20家次，责令停产16家次。区长带领相关职能部门、属地镇（街道）负责人第一时间赶赴现场督办信访件处理工作，对重点信访件亲力亲为,分管副区长全程参与信访交办件的处置（附件3：区领导批示单）。20件信访件全部按时办结，无一退办，其中12起由我区多部门联合办理。信访件办理过程中我区调度有序、迅速行动、严惩重罚，充分体现了“定海担当”。这都得益于联动机制构件的全区环境执法力量一张网体系。

（三）公安机关提前介入力办大案要案。联动机制实施以来，我区共发现涉嫌违反治安管理规定或涉嫌环境犯罪违法行为三起，相关职能部门均第一时间通知公安机关予以提前介入调查，使证据的搜索固定、案件的深入调查得到了专业支持，也使公安机关获得案件侦查第一现场。办案过程中属地政府全程协助，在地面开挖、管道搜索、废弃物清理等方面提供有力支持。公安的提前介入和属地政府的支持使我区力办大案要案如虎添翼。目前，涉嫌环境犯罪的一电镀厂已经立案调查完毕并将案卷移送公安机关，有一起违法收集废铅酸蓄电池案件已由公安机关调查清楚未涉嫌违反治安管理规定。

（四）联动执法线索移送使违法行为难盾形。联动机制实施以后，各职能部门提高了对环境违法行为的灵敏度和关注度，联动执法与线索移送在近期我区办理废铅酸蓄电池违法收集运输系列案件中成效显著。在我区近期接到的5起关于违法收集废铅酸蓄电池（属于危险废物）的举报中，4起非法运输车辆正由舟山开往宁波方向，接到举报的区环保局或区道路运输管理局执法人员均第一时间赶赴现场制止违法行为并固定现场证据，第一时间报告领导小组办公室，其中1起涉嫌违反治安管理规定的第一时间与公安机关属地派出所取得了联系。4起案件共涉及市、区道路运输管理局，定海区、普陀区环保局，公安局定海分局5个部门，多次实现了区内跨部门联合办理和首访办理线索移送，以及跨区域的属地即时办理线索移送。案件中，区环保局对2批违法收集事实清楚的废铅酸蓄电池实施了扣押，区道路运输管理局对4辆违法运输危险品的车辆进行了扣押。

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